Governance gaat over bestuur en toezicht, waarbij het doel van toezicht is om de kwaliteit van het bestuur te bewaken. Het bestuur is de persoon of organisatie die de organisatie feitelijk bestuurd en bijvoorbeeld rechtshandelingen mag verrichten.

In principe zijn de taken en verantwoordelijkheden van de toezichthouder vergelijkbaar met die van de gemeenteraad. Het college van burgemeester en wethouders vormt het bestuur van de gemeente. Zij mag handelingen plegen met rechtsgevolgen in naam van de gemeente.

De raad van toezicht wordt gevormd door de gemeenteraad. Bij governance spreken we van controlerende rol, de werkgeversrol en de adviserende rol. Bij de gemeente spreken we over de vertegenwoordigende functie, kaderstellen en controleren.

1 Contact met de achterban

Zowel de toezichthouder als de gemeenteraad heeft een achterban, de aandeelhouders, werknemers-, huurders- of patiëntenvertegenwoordiging dan wel de kiezer. Bij de gemeenteraad is die rol expliciet benoemd: de volksvertegenwoordigende rol, bij governance niet.

De taak naar de achterban is deze goed informeren en mede in diens belang toezicht houden op het bestuur. Van oudsher worden toezichthouders door de aandeelhouders benoemd om hun belang te beschermen. In vele stichtingen en verenigingen worden toezichthouders van buiten aangezocht via openbare werving en selectie na goedkeuring van de zittende toezichthouders. Ook worden toezichthouders benoemd weliswaar onafhankelijk zijn, maar namens een stakeholder benoemd zijn zoals huurders, patiënten, ouders of werknemers.

Bij de gemeenteraad wordt de achterban gevormd door de kiezers (die zijn voor de raadsleden veelal onbekend) en de partij (bekend). Een raadslid moet goed contact met de inwoners van de gemeente en met de leden van de partij onderhouden om te weten wat daar speelt, wat voor hen belangrijk is en uit te leggen wat er namens hen wordt gedaan.

2 Kaderstellen en controleren

Waar bij governance beide termen onder controleren vallen, zijn ze bij de gemeenteraad nadrukkelijk gescheiden.

Kaderstellen is richting geven aan het bestuur. Het begint met een coalitieakkoord waarin de doelen voor de middellange (vier jaar) termijn staan. Het eerste deel van de planning-en-controlcyclus beslaat de korte termijn (één jaar): kadernota en begroting. Kaderstellen doet de raad ook door de lokale wetgeving: verordeningen, bestemmingsplannen en diverse andere besluiten.

Organisaties kennen over het algemeen een missie en een visie. Een missie is wat de organisatie naar de omgeving uit wil dragen, een visie is de toekomstdroom van de organisatie. Missie en visie zijn daarmee de kaders waarbinnen de organisatie opereert.

Het college (bestuur) zal het werk doen aan de hand van beleidsnotities. Deze kunnen door de raad of toezichthouder bekrachtigd worden, maar vaak is het voldoende om ze ter kennisname te sturen, zodat er op gereageerd kan worden. Beleidsnotities hebben niet de kracht van wet, maar zijn een voornemen waar bij afwijking over wordt gerapporteerd.

Bij de controle gaat het om rapportages zoals jaarrekeningen, bestuursrapportages, onderzoeken van de rekenkamer en diverse evaluaties en rapportages.

Het is duidelijk dat zowel de raad van toezicht als de gemeenteraad haar taak alleen kan uitvoeren als ze door het bestuur van adequate informatie wordt voorzien. Dat is een belangrijke voorwaarde voor goed toezicht en is een van de wettelijke taken van het college.

3 De werkgeverstaak

De werkgeversrol is bij de gemeente niet als zodanig benoemd, eigenlijk alleen feitelijk naar de griffie en alleen in wetgeving naar het college.

In de wereld van governance wordt de werkgeverstaak benoemd en omvat werving en selectie, begeleiding, beoordeling en schorsing en ontslag.

Het is merkwaardig dat de werkgeverstaak in het kader van het dualisme niet expliciet is genoemd. Ook daar is sprake van werving en selectie, beoordeling en ontslag. Hoewel formeel de burgemeester via de minister benoemd wordt, is het de gemeenteraad die een doorslaggevende stem heeft bij benoeming, herbenoeming en ontslag. Voor burgemeesters worden functioneringsgesprekken georganiseerd, voor wethouders niet. Wethouders bieden hun ontslag aan bij de raad en niet via de pers of bij het college. Bij een werkgeverstaak behoort ook coaching van de bestuurders en tussentijdse beoordelingen. Het is niet goed om een onvoldoende functionerende wethouder te laten bungelen, maar het is ook niet goed ze te overvallen met een motie van wantrouwen die de wethouder niet ziet aankomen. Ook de werkgeverstaak moet serieus ingevuld worden.

4 De adviserende taak

De raad van toezicht of de gemeenteraad hebben ook een rol als adviseur van het bestuur. Dat gaat over zaken die niet direct kaderstellend zijn, maar wel grote invloed hebben op het functioneren van de organisatie. De bestuurder vraagt of krijgt advies en kan dat gebruiken bij de voorbereiding van wetten of beleidsstukken. De toezichthouder kan optreden als sparringpartner om de onderzoeken welk beleid het best past bij de organisatie. Ook kunnen zo signalen van buiten getoetst worden op de consequenties voor de organisatie.

Op rijksniveau zie je algemene overleggen en notaoverleggen die tot doel hebben om richting te geven aan het beleid voordat dit een formeel stadium bereikt. Bewindslieden geven aan de parlementariërs aan waar ze mee bezig zijn en krijgen terugkoppeling. Het begrotings- en wetgevingsoverleg zijn daarbij meer gelinked aan de kaderstellende rol. Bij menige gemeenteraad is deze functie niet belegd.

5 Tot slot

De rollen die bij het toezicht op organisaties gevoerd worden, zijn benoemd in beleidsdocumenten of wetgeving. Het blijkt dat de overeenkomt tussen toezichthouderschap en gemeenteraad groter is dan op het eerste gezicht lijkt. Bij de gemeenteraad is de werkgeverstaak en de adviserende taak onderbelicht. Het zou goed zijn om de bewustwording op dit gebied te vergroten.

Bij de toezichthouders zou kaderstellen en controleren gesplitst kunnen worden om meer duidelijkheid te geven over die twee functies. Ook de bewustwording van de achterban kan de rol van toezichthouder in een breder kader plaatsen.

Voor beide is het echter goed om te beseffen waar het verschil zit tussen uitvoeren en toezicht houden. Hoewel de toezichthouder de bestuurder kan wegsturen doet het denken in termen van baas en ondergeschikte geen recht aan de noodzakelijke functieverschillen van beide gremia.